Испания Español English Russian Facebook
Senior FriendFinder
  Логин or Регистр
Навигация
· Главная
· Архив новостей
· Аккаунт
· Гостевая
· Веб-камеры Испании
· Blog
· Знакомства
· Радио Испании
· Реклама
· Рекомендовать
· Книги Музыка Видео
· Контакт
· Испания
· FAQ
· Google Испания
· Google España
· Google Spain
· Новости Испании
· Погода в Испании
· Опросы
· Поиск
· Пользователи
· Отзывы туристов
· Ссылки
· Статистика
· Форум
· Топ
· Темы новостей
· PDA
· TV Испании
· Экспорт новостей
· Энциклопедия
· Журналы
· Девушка дня
Испания
· Испания
· Государство Испания
· География Испании
· История Испании
· Климат Испании
· Карты Испании
· Природа Испании
· Население Испании
· Образование в Испании
· Регионы Испании
· Туризм в Испанию
· Недвижимость в Испании
· Испанская музыка
· Культура Испании
· Экономика Испании
· Мода и красота в Испании
· Евровидение Испания
· Общество Испании
· Испанский Интернет
· Иммиграция в Испанию
· Международные отношения
· Спорт в Испании
· Бизнес в Испании
· Работа в Испании
· Политика в Испании
· Madrid Мадрид
· Barcelona Барселона
· Andalucía Андалусия
· Catalunya Cataluña Каталония
Реклама
Статут автономии в испанском государстве автономий





1. Статут автономии и государство автономий

 

Появление нормативной категории «статут» связано с совершенно определенной формой государственного устройства, а именно – региональной. В свою очередь, субъекты федерации обладают «конституцией», которая отражает их собственное правовое устройство и связана с конституцией федерального центра на основании гармонии и не противоречия. Статут в региональном государстве – это норма, принимаемая, как и любой другой закон, парламентом нации, избираемым соответствующими территориями. В соответствии со статутом, на местах создают институты регионального управления. Из конституции, которой в иерархическом порядке подчиняется статут, вытекает автономия регионов, а также их полномочия. Эта автономия не является лишь административной единицей, а носит политический характер, обладая законодательными и управленческими функциями, однако не влияет на конституционную власть, принадлежащую нации в целом.

 

1.1 Конституция и принцип автономии: открытость модели

Конституция определяет основные черты новой модели государства, четко обозначая, чего она хочет избежать, а именно – возникновения унитарного централистского государства (APARICIO, 1999, 31). То есть, иными словами, выступает за политически децентрализованное государство. Далеко не по всем вопросам стороны достигли согласия в процессе принятия будущей модели государственного устройства, однако, ряд основополагающих моментов был принят всеми. В целом, конституционная модель основывается на установлении норм принципов (ст. 2 КИ: принцип единства испанской нации и право на автономию для национальностей и регионов) и процедурных норм, нежели на установлении фундаментальных норм с определенным содержанием (раздел VIII КИ).

Вследствие этого, подобное конституциональное регулирование формы государственного устройства считают открытым и динамичным, так как его закрытие определяется нормами отличными от норм Конституции, и происходит гораздо позже. Поэтому говорят об «автономном процессе». Большое значение уделяют: а) не конституциональной предопределенности автономных сообществ, а добровольному получению территориями автономии, что оставляет за ними право на инициативу создания автономий; б) постепенности этого процесса, так как необходимо выработать статуты автономий для конкретизации множества аспектов автономии, провести реформы для наделения автономных сообществ общего режима новыми полномочиями (ст. 148.2 КИ) и, по желанию центра, принять органические законы о передаче полномочий от центра автономным сообществам (ст. 150.2 КИ); в) переговорам и политическим соглашениям между политическими силами, представленными в парламенте Испании (Генеральные кортесы), и между самим парламентом и территориями, желающими добиться самоуправления для разработки статутов и их реформирования[1]; г) а также роли Конституционного Суда в построении окончательного варианта модели. В этом смысле Арагон весьма значимо и интересно назвал одну из своих статей «Государство автономий через Суд?» (1986, 7), намекая на ту роль, которую играет Верховный Суд в распределении полномочий между Центром и автономными сообществами.

 

1.2. Статут как норма ликвидации модели

Итак, если конституция – это открытая норма, оставляющая широкое поле деятельности, основанное на принципах свободного волеизъявления, то, может быть, речь идет о постоянно открытой модели? И если это не так, то какая норма ликвидирует модель?

Статут автономии – это норма, которая конкретизирует те аспекты, о которых в тексте конституции или не упоминается, или говорится лишь в самых общих чертах. Таким образом, статуты вместе с формальной конституцией (текст 1978 г.), которую Крус называет «территориальной конституцией государства» (1991, 68), несут в себе некоторые политические решения конституционной природы, как, например, относящиеся к территориальной организации государства.

Можно выделить три основные составляющие статута автономии:

А) Учредительная норма создает автономное сообщество (ст.ст. 143 и 146 КИ и ст. 151.1 и 2 КИ), дает ему название и определяет границы его территории (ст. 147.2 а. и б. КИ).

Б) Основная институциональная норма автономного сообщества (ст. 147.1 КИ) конкретизирует институты правления и отношения между ними[2], а также полномочия, которыми наделено автономное сообщество (ст. 147.2 в. и г. КИ). Это означает, что эта юридическая норма имеет конституционное содержание с правом на осуществление власти (очевидна нехватка закона о правах).

В) Статут, наконец, есть основная юридическая норма каждого автономного сообщества, так как он определяет процесс разработки норм конкретной автономии, устанавливает нормативные категории, процедуру их разработки и механизмы, приводящие их в исполнение, а также органы управления, призванные исполнять их. Об этом говорится в ст. 147.2 КИ.

Таким образом, статуты автономий имеют две функции в государстве автономий: 1) формирование каждого конкретного автономного сообщества как территориальной единицы, наделенной политической автономией; и 2) ликвидация, в свою очередь, модели государства, являющейся в соответствии с конституцией открытой и незавершенной.

Против второй из перечисленных нами функций, а именно функции ликвидации, выступают многие ученые-теоретики, которые, с одной стороны, поддерживают мнение о некотором неудобстве этой «вечно открытой модели» (Rubio 1993, 169; Albertí 1992-1993, 229), однако считают, что статут не выполняет своей функции в полной мере или, скорее всего, и не должен быть нормой, ликвидирующей модель, так как таким образом модель всегда остается открытой, что несет в себе опасность возможной нестабильности в территориальной организации государства. Также говорят о необходимости «ликвидации модели» в конституционном отношении. (Cruz 1981, 63; Balaguer 1997, 159). В отличие от них Арагон подчеркивает преимущества подвижной испанской модели, способствующей интеграции ее территорий (1995, 194).

С моей точки зрения, модель, закрепленная конституцией – это результат соглашения, к которому пришли политические силы, представленные в парламенте. Речь идет о модели, которая остается открытой в соответствии с Основным законом и относительно закрывается 19 статутами (17 автономных сообществ и 2 автономных города), при этом остается «лазейка» для ее открытия благодаря статье 150 КИ, в которой говорится о полномочиях, а также другим законам, вытекающим из конституции (как, например, Органические законы о финансировании, ст. 157.3 КИ). Все это позволяет приспособиться к изменяющимся обстоятельствам жизни, не обновляя и не изменяя при этом заключенные договоры. Изменение формы государственного устройства, закрепленной в конституции, неизбежно повлечет за собой реформу последней[3].

 

 

2. Правовой статус статута автономии

 

2.1. Разработка статута

Анализ разработки статута автономии проводится с момента образования государства автономий в связи с различными критериями классификации, процедурными аспектами, о которых говорится в разделе VIII КИ и которые, в свою очередь, связаны с конкретными требованиями, предъявляемыми к конституциям автономных сообществ. Мы рассматриваем эту тему с двух позиций: с одной стороны, участие государства, «национальности и региона» (ст. 2 КИ) в процессе разработки статута, с другой стороны, нам хотелось бы показать, что произошло окончательное оформление «карты» государства автономий. Процесс этот закончился после принятия статутов двух североафриканских городов – Сеута и Мелия (Органические законы 1 и 2/1995 от 13 марта) через 12 лет после формирования последних автономных сообществ.

Прежде, чем мы приступим к непосредственному изучению нашей темы, хотелось бы ответить на фундаментальный вопрос: «Кто разрабатывает статуты?» В зависимости от того, кто этим занимается, можно выделить четыре группы статутов:

– статуты, разработанные и принятые в одностороннем порядке Генеральными кортесами (пример Сеуты и Мелии);

– статуты, разработанные по инициативе «представителей» тех территорий, которые выступали за получение автономии, а затем принятые испанским парламентом[4];

– статуты, разработанные в процессе переговоров с представителями территорий и одобренные избирателями, проживающими на этих территориях[5];

В случае с Наваррой: статут разрабатывался обеими сторонами, и был принят парламентом Испании без возможности дальнейшего внесения каких-либо изменений в текст договора[6].

Таким образом, изучая процедуру разработки статутов, которой придерживались все автономии, мы видим, что принятие статута не входит в сферу полномочий автономного сообщества, хотя известно, что испанский народ является источником государственной власти (ст. 1.2 КИ). Поэтому процесс принятия статута, с одной стороны, носит характер безграничный и абсолютный – лишь конституция определяет процедуру его разработки – с другой стороны, односторонний, так как причина его разработки – в свободном волеизъявлении национальности или региона, которые выступают за получение автономии. Однако в момент разработки статута автономное сообщество, как таковое, еще не существует, и поэтому нельзя вести речь о каком-либо волеизъявлении с его стороны. По той же причине регионы и национальности, имеющие право на создание автономии (в соответствии со статьей 2 КИ), выражают свою волю через специальные органы власти и в соответствии с процедурами, предписанными конституцией. В отличие от конституций федеративных государств национальности и регионы не имеют права самостоятельно образовывать автономии и разрабатывать статуты (Solozábal, 1985, 24).

Однако право принятия статута не есть проявление законодательной власти Генеральных кортесов принимать Органический закон, называемый статутом автономии, без учета мнения той или иной национальности или региона. Такое одностороннее проявление власти возможно только в особых случаях, когда затрагиваются национальные интересы (ст. 144 б. и в. КИ). В этом случае образование автономии целиком и полностью зависит от государства и утверждается генеральными институтами власти.

Испанская Конституция 1978 г. не закрепляет наличие конкретных автономных сообществ. В противном же случае образование автономного сообщества гарантировалось бы самой конституцией, однако, без учета мнения каждого конкретного региона и национальности, проживающей на территории данного региона (как это происходит в Италии); кроме того, сама гарантия образования автономии того или иного сообщества была бы исключительно законодательной. Так называемая «деконституционализация» (то есть, в данном случае, незакрепленность в конституции конкретных автономных сообществ) формы государственного устройства или, точнее сказать, широкое поле деятельности, предоставляемое конституцией, передает инициативу создания автономного сообщества самим территориям (которые выражают свое мнение через представителей), а разработка статутов происходит совместно, при участии обеих сторон, а именно: Генеральных кортесов и представителей этих территорий.

Таким образом, в процессе конституционного регулирования статута (ст. 146 и 151 КИ) участвует множество институтов и органов правления, обладающих различными функциями, в зависимости от пути, избранного для создания автономного сообщества: местные представители, депутаты и сенаторы, избранные от этих национальностей или регионов, и Генеральные кортесы. Необходимо подчеркнуть, что Сенат играет важную роль в этом процессе, так как конституция определяет его как «Палату территориального представительства» (ст. 69.1 КИ).

В сообществах, так называемого, особого режима и в Наварре участие самих территорий в переговорах по проекту статута гораздо более значимо и весомо, чем участие автономных сообществ общего режима (ст. 151 КИ в соответствии с Дополнительным актом 1). Таким образом, учитывая волю территорий и государства, удается объединить, с одной стороны, конституционные требования, по которым Генеральные кортесы представляют испанский народ (ст. 60 КИ) – и это оправдывает тот факт, что именно за парламентом закреплено право окончательного принятия статута – и, с другой стороны, необходимое участие самой территории в процессе разработки статута. Это участие происходит (ввиду отсутствия автономного парламента), во-первых, через ассамблею, состоящую из членов собрания представителей этих территорий и разрабатывающую проект статута. Представители этой ассамблеи участвуют в переговорах, проводимых в Конгрессе депутатов по поводу разработки статутов. А, во-вторых, волю территорий выражает непосредственно само население данной территории.

Вышеприведенные нами рассуждения многие ученые и теоретики квалифицируют как своего рода проявление «договорной практики», то есть подписание ряда договоров. Многие авторы соглашаются в выделении различных путей разработки статутов, являющихся результатом, с одной стороны, применения на практике «договорной теории» в процессе разработки статутов, например, Каталонии или Страны Басков, с другой стороны, лишь одностороннего участия государства. Переговоры по разработке статутов проводятся, обыкновенно, в Конституционной комиссии Конгресса, затем обсуждаются на пленарных заседаниях обеих палат, которые либо принимают, либо отклоняют проект (Gerpe, 1979, 61; Leguina, 1995, 30). Другие авторы, наоборот, говорят о не правовом характере таких договоров, хотя признают, в целом, наличие политических переговоров и их содействие процессу разработки статута (De Otto, 1988, 263; Aguado, 1996, 146).

С нашей точки зрения, говоря о статутах особого режима, двусторонние переговоры ведутся в самые ответственные моменты и по важным вопросам в процессе принятия статута. Поэтому необходимо подчеркнуть обязательное участие обеих сторон – самой территории и центра – в принятии статутов, что отвечает, как волеизъявлению автономии, так и требованиям конституции, и, таким образом, данное соглашение приобретает юридический статус.

 

2.2. Реформа статутов

Итак, рассмотрев кто и как разрабатывает статуты автономий согласно конституции, мы обратимся к тому, каким образом происходит реформа статутных норм. Как и в случае с разработкой статутов, основное внимание мы уделим участию автономных сообществ и Генеральных кортесов в процессе реформирования статутов.

В зависимости от степени участия автономного сообщества и государства, процесс реформирования может идти несколькими путями или может быть представлен несколькими видами, как и в случае разработки статутов. Процесс реформирования основан на статьях 147.3 и 152 КИ, которые его регулируют, а также на самих статутах и нормах парламентского права[7]. Учитывая все вышеперечисленные нормативные акты, возможно осуществление процесса реформирования с учетом различий между четырьмя типами статутов, которые мы выделили в главе о разработке статутов.

Только в конституции и статутах записаны процедуры реформирования их самих. Все ранее существовавшие нормы были отменены или изменены компетентными органами. Таким образом, мы можем говорить о возможности реформирования статута на основании норм, предусмотренных в нем самом. Возможность реформирования статута не есть эквивалент возможности реформирования конституции. Реформа конституции может предполагать реформу статута, при этом реформы могут быть проведены вне автономного сообщества и без его участия в процессе реформирования конституции; исключение составляет лишь начальный этап, так как автономное сообщество может выступить с инициативой реформы (ст. 166 КИ и 87 КИ).

«Жесткость» механизмов реформирования статутов имеет целью «гарантировать, стабилизировать и сохранять нормативное содержание ряда политических соглашений» (Cascajo, 1983, 1625). Теоретическая база подобной жесткости хорошо разработана (Calzada y Ruipérez, 1988, 55). Она основана на одной из функций, которые призваны выполнять статутные нормы, а именно: статут закрепляет наиболее эффективное разделение полномочий между государством и автономным сообществом. Это, в свою очередь, приводит к жесткости не только конституции, но и самого статута. В этом смысле статутная реформа приобретает защитную функцию, так как разработанные механизмы реформирования предохраняют Автономию от возможных действий, как со стороны государства, так и внутри самой автономии.

Теперь необходимо обратиться к вопросу о том, какие структуры участвуют в реформе статутов и какими полномочиями они обладают. Любой статут автономии может и должен реформироваться через принятие Генеральными кортесами Органического закона (точно так же, как это происходит и в процессе разработки статутов). Поэтому это не может быть какой угодно органический закон, а только «статутный Органический закон» (Gutiérrez Llamas, 1991, 303). Это есть первая минимальная и общая гарантия статута (от статутов городов Сеута и Мелия до статутов автономных сообществ особого режима и Наварры). Речь идет о гарантии нормативной категории и стабильности на момент принятия абсолютным большинством Конгресса депутатов окончательного варианта текста. Несмотря на это, эта гарантия не защищает автономию автономных сообществ от односторонних решений государства и ограничивает их участие в процессе реформирования (право на инициативу реформы закреплено во всех статутах). Это единственная гарантия статутов Сеуты и Мелии, так как они могут быть реформированы парламентом Испании без участия или против воли этих городов. Это еще одно, и достаточно известное, проявление принципа автономности автономных сообществ в государстве автономий, которое, как указывает на это Конституционный Суд, еще в самых первых своих резолюциях, не подразумевает суверенитета автономий (СТК 4/1981, от 2 февраля). Отсюда следует, что реформа статутов также несет в себе некое ограничение возможности «самонормирования» того или иного автономного сообщества.

Однако конституция, статуты и парламентские нормы добавляют различные гарантии к реформе статута в зависимости от типа того или иного статута. Их цель – ослабить одностороннюю волю государства. Таким образом, статуты всех автономных сообществ (кроме статутов Сеуты и Мелии), во-первых, требуют, чтобы парламент автономии принял инициативу реформы как необходимый шаг для ее рассмотрения в Кортесах. И, во-вторых, согласно парламентским нормам 1993 г., в случае, если Генеральные кортесы захотят изменить содержание проекта реформы, а парламент автономии не согласится с этими изменениями, будут приведены в действие механизмы, в зависимости от статута автономии, для того, чтобы ассамблея автономии смогла бы помешать принятию измененного текста реформы. Ассамблеи могут приостановить данный процесс в любой момент до окончательного принятия реформы (автономные сообщества общего режима) или же способствовать аннулированию реформы на уровне обоих парламентов (автономные сообщества особого режима) или обоих правительств (Наварра). И, наконец, согласно конституции и статутам, в автономных сообществах особого режима должен быть проведен референдум, на котором избиратели смогли бы высказать свое мнение о реформе. Предписывающий характер этой процедуры делает процесс реформирования статутов даже еще более жестким, чем реформа конституции (ст. 167 КИ)[8].

Таким образом, можно сделать вывод, что реформа статутов требует достижения согласия между различными сторонами: государством, чьи интересы выражают Генеральные кортесы, автономным сообществом, представленным парламентом, и, в случае с автономными сообществами особого режима, народом, проживающим на этих территориях, путем голосования на референдуме. Для того чтобы реформированная норма приобрела юридический статус, она должна быть принята кортесами. Участие представительских органов автономий происходит на начальном этапе (они выступают в роли инициаторов реформы), а затем в процессе разработки содержания реформы и в момент ее рассмотрения Генеральными Кортесами, при этом они могут, как мы уже видели, приостановить рассмотрение реформы. Итак, и в процессе реформирования также наблюдается то, что мы определили как «пактизм» (García Canales, 1988, 161).

 

2.3 Содержание статута автономии

Анализ статутов позволяет нам сделать вывод о наличии в их содержании общих моментов. Объяснение этому мы находим в статье 147.2 КИ, которая определяет содержание статута (статуты автономий должны[9] содержать):

а) название автономного сообщества, наиболее отвечающее его истории;

б) границы его территории;

в) наименование, структуру и местопребывание собственных автономных учреждений;

г) полномочия автономного сообщества в рамках конституции и основы для передачи ему соответственных служб.

Эта же статья в следующем пункте определяет то, как происходит окончательное принятие реформы статута (ст. 147.3 КИ).

Кроме того, текст конституции содержит и другие требования, предъявляемые к содержанию статута. Согласно ст. 3 «остальные языки Испании являются также официальными в соответствующих автономных сообществах в соответствии с их статутами»; согласно ст. 4 КИ «статуты могут признавать особые флаги и гербовые знаки автономных сообществ»; согласно ст. 69.5 «автономные сообщества назначают сенаторов соответствующим законодательным собранием в соответствии с его статутом»; согласно ст. 145.2 КИ «статуты могут устанавливать условия, принципы и порядок заключения соглашений между автономными сообществами для осуществления ими совместной деятельности и оказания друг другу услуг»; согласно ст. 156.2 «автономные сообщества могут действовать в качестве представителей или сотрудников государства в сборах, расходовании и ликвидации государственных налогов, в соответствии с законами и статутами».

На наш взгляд, само содержание статута можно подразделить на несколько частей: обязательное, дополнительное и дублирующее. Такая классификация дает вполне ясное представление о содержании статута.

То, что мы определили как обязательное содержание статута, я выделяю на основании критерия, который имеет в виду буквальность предписаний (в форме повелительного наклонения у глаголов, которая встречается не только в ст. 147.2 КИ), а также то, что телеологически обязан содержать любой статут для выполнения своих функций, которые содержатся в нем по определению «статуты являются основным правовым актом каждого автономного сообщества» (ст. 147.1 КИ) и функций в составе государства автономий (в случае назначения сенаторов или решения вопроса о языке). Таким образом, получается, что остальная часть содержания, как, например, различные экономические и социальные нормы, права и свободы, нормы финансирования, является дополнительной. Нельзя забывать и о существовании так называемого дублирующего статутного содержания, которое ограничивается лишь повторением конституционных актов и норм, как, например, то, что автономное сообщество обладает законодательной инициативой и легитимностью в процессах, связанных с Конституционным Судом.

Рассмотрев содержание статутов, можно перейти к так называемому резерву статута, то есть к той его части, которая ограничивает участие конституции в определении норм статута. Резерв статута состоит в том, что он переносит отдельные вопросы и проблемы, касающиеся конфигурации государства автономий, из сферы безраздельного владения государства для их совместного рассмотрения, то есть при участии государства и заинтересованного автономного сообщества.

Резерв статута не исключает появления других законов, которые уточняют нормативные положения статутов. Тот факт, что статут есть «базовая» институциональная норма, характеризующаяся открытой или неопределенной структурой многих предписаний и актов, приводит, во многих случаях, к дальнейшему нормативному развитию. Трудности возникают в том случае, когда речь идет о каком-либо законе (не являющимся частью статута, а, скажем, принятом государством или сообществом), касающемся фундаментальных, базовых аспектов, которые, соответственно, являются предметом ведения резерва статута. Подобные законы, в той или иной степени связанные с содержанием статутов, на наш взгляд, можно разделить на две группы: законы, относящиеся к институциональной сфере, и законы, относящиеся к сфере полномочий.

Что же касается регулирования правительственных институтов, теория права и юриспруденция Конституционного Суда отличает различный подход резерва статута к закону, принятому государством, и закону, принятому автономией. Действия резерва по отношению к последнему будут гораздо более гибкими и, в конце концов, откроют путь «вторжению» автономного парламента в процесс регулирования (Muños Machado, 1982, 296). Подобное заключение вытекает из концепции статута как головной нормы автономного сообщества и как гаранта его самоуправления, а это, в свою очередь, исключает участие государственных законов в установлении норм, касающихся базовых вопросов управления автономного сообщества. В противном случае исчезла бы сама суть, идея статута, так как ключевые аспекты самоуправления автономного сообщества перешли бы в руки государства.

Эта проблема возникает в связи с тем, что автономный закон признает, во-первых, право президента автономного сообщества досрочно распускать региональный парламент (в контексте парламентской системы), во-вторых, создание органов, выступающих в роли Народных защитников данного автономного сообщества, или принятие нормативных категорий, как, например, декретов. В этом случае функция резерва статута остается прежней: поддерживать стабильность в процессе регулирования и исключать одностороннее участие государства в решении вопросов, касающихся основного содержания статута. Применяя этот критерий, становится ясно, что те законодательные юридические фигуры, которые влияют на отношения между автономными властями, не согласуются с функцией резерва статута, так как они претендуют на регулирование институтов власти, которые включают в себя отношения между ними, определяющие конкретные формы правления автономного сообщества (Aguado, 1996, 236; Urretavizcaya, 1999, 53).

К совершенно другому выводу можно прийти в отношении законодательного прогнозирования других родственных или не связанных с формой правления институтов: например, Народный защитник, Арбитражный суд, Юридический консультативный орган или Экономический и социальный совет. Эти моменты, по-моему, нельзя оставлять в стороне, только потому, что о них не упоминается в статутах. Единственное следствие этого не упоминания состоит в том, что в момент принятия статута вышеупомянутые институты не рассматривались как основные, фундаментальные, и поэтому они не имеют той жесткости, которой обладают институты, связанные с формой правления.

Совсем другие спорные моменты возникают по поводу участия статутного резерва в сфере полномочий. Здесь необходимо отметить, что полномочия автономного сообщества, находящиеся в компетенции статута и вне его, отвечают различным принципам и логике, поэтому их нельзя рассматривать как альтернативные нормы. Очевидно, что полномочия автономного сообщества записаны и определены в каждом статуте, однако это не единственная норма, которая позволяет сообществу приобретать те или иные полномочия. Скажем, ст. 150 КИ позволяет добавлять полномочия или новые права в той области, в которой данное автономное сообщество пока еще не обладает никакими полномочиями (Montilla, 1998, 92). Единственно, что не могут сделать эти государственные законы, так это изменять полномочия, уже записанные в статуте. Таким образом, статутный резерв имеет относительный характер по отношению к государственным законодательным актам ст. 150 КИ и абсолютный по отношению к автономным законам, которые не могут вносить изменения в разграничение полномочий, установленное конституцией, статутами и законами ст. 150 КИ (Muños Machado, 1982, 92, а также решение Конституционного Суда 76/1983, от 5 августа).

 

 

3. Место статута автономии в юридической системе

 

Внимательно изучив содержание статута, процесс его разработки, принятия и реформирования, будет логичным взглянуть на его юридическую природу с другой позиции, как бы извне, попробовать проанализировать его отношения с другими элементами системы. То есть мы попытаемся определить место статута в юридической системе. Для этого нам необходимо будет изучить, как он взаимодействует с другими нормами юридической системы, частью которой он сам является. Начнем с взаимоотношений статута и конституции, которая определяет его функции, содержание и место в системе. Во-вторых, рассмотрим отношения статута с государственной системой, частью которой он является, в частности, с законами Генеральных кортесов. И, в-третьих, посмотрим, какие отношения складываются у статута с каждой из автономных систем, так как он есть головная норма автономного сообщества; подробнее мы остановимся на его отношениях с законами, принимаемыми автономными парламентами.

Согласно конституции, статуты являются частью государственной системы. Поэтому в ст. 147.1 КИ говорится, что «статуты являются основным правовым актом каждого автономного сообщества, и государство признает и охраняет их в качестве составной части своего законодательства». Отсюда возникает вполне правомерный вопрос: можно ли рассматривать статут как конституцию автономного сообщества?

Статут, как и любая юридическая норма, подчиняется конституции, поэтому их взаимоотношения основываются на принципе иерархии. В системе правового устройства Испании существует только одна конституция, верховная норма государства и творение одной учредительной власти – «испанская нация…, используя свое суверенное право», – согласно преамбуле Основного закона.

Таким образом, статуты не являются конституциями автономных сообществ, согласно модели конституции либерально-демократического конституционализма, который породил революции XVIII в. статут не есть творение единой суверенной учредительной власти, а выражение политической автономии. Содержание статута также нельзя соотнести с содержанием конституции, так как в нем, среди прочих элементов, отсутствует перечень прав и свобод. С другой стороны, нельзя говорить и о верховенстве статута в юридической иерархии, так как он подчиняется конституции, при этом контроль осуществляется Конституционным Судом в соответствии со всеми нормами и законами (ст. 27.2 Органического закона Конституционного Суда, которая уточняет ст. 161.1 а. КИ).

Также нельзя определить статуты и как конституционные законы, формально отделенные от текста конституции, однако имеющие общую с ней юридическую природу и свое место в общей системе. Руперез (Ruipérez, 1994, 332) выступает за проведение конституционной реформы, с тем, чтобы поднять статуты до уровня конституционного закона. Однако в Испании, в отличие от других имеющихся систем, не существует этой нормативной категории.

Выдвинутый нами тезис о том, что отношения статута об автономии и конституции строятся по принципу иерархии, не дает, тем не менее, полного представления об их взаимоотношениях. Для того чтобы дать правильную оценку этим взаимоотношениям, необходимо подчеркнуть наличие сотрудничества между статутом и конституцией. Это проявляется, прежде всего, в том, что последняя не конкретизирует распределение полномочий. Поэтому Рубио (1993, 113) определяет сумму конституции и статутов как «тотальная конституция». Доктрина и конституционная юриспруденция называют подобные нормы, находящиеся между конституцией и другими составляющими системы (статуты и законы ст. 150 КИ), «блоком конституционности». Эти нормы служат Конституционному Суду в качестве параметра оценки законности других норм системы.

С другой стороны, согласно ст. 81 КИ, «Органическими законами являются законы, связанные с развитием основных прав и свобод, законы, одобряющие статуты автономии». Таким образом, конкретизируется нормативная категория, которая будет участвовать вместе с Органическими законами в принятии и реформировании статутов. Поэтому ст. 146 КИ подтверждает, что после разработки (о которой мы уже подробно поговорили) статут «направляется в Генеральные кортесы для его рассмотрения в качестве закона». А в ст. 147.3 говорится, что «реформа статутов осуществляется в порядке, предусмотренном ими самими, и, в любом случае, требует одобрения Генеральными кортесами посредством принятия соответствующего конституционного закона».

Отношения статута с другими государственными законами строятся, на наш взгляд и по мнению Агуадо (1996, 521), по принципу разделения полномочий. Таким образом, между нормами, находящимися на одинаковом уровне, принятыми одним и тем же учредительным органом и принадлежащими одной системе, не существует иерархических отношений. Некоторые ученые, как, например, Гарсия Де Энтеррия (1985, 90), придерживаются противоположного мнения, настаивая на большей жесткости статута; однако, не надо забывать, что жесткость не есть показатель иерархического превосходства.

Большинство авторов, с которыми я согласен, утверждают, что отношения между статутом и автономными законами строятся на принципе иерархичности. Это проявляется и в характере нормы, которая создает юридическую систему автономии, и которая соответствует статуту (Muños Machado, 1982, 293; Aja, 1999, 85). Противники этой теории – например, Агуадо (1996, 575) – строят свои доводы на том, что эти нормы принадлежат разным системам, и поэтому их взаимоотношения основываются не на принципе иерархичности, а на принципе разграничения полномочий. Статут является одновременно частью государственной системы и значимой частью системы автономии[10]. Из статута следует формальная и материальная легитимность автономных законов, так как именно статут определяет нормы их разработки и, соответственно, их законность и эффективность, и также, потому что сфера действия этих законов ограничивается, в основном, материей, входящей в компетенцию сообщества и закрепленной статутом. Эти взаимоотношения усложняет и тот факт, что статутная норма становится параметром оценки для Верховного Суда законности любого автономного акта и его не противоречия статуту.

 

4. Юридическая природа статута автономии

 

С момента принятия статутов конституцией прошло уже немало лет, однако у ученых и теоретиков права все еще возникает множество вопросов и сомнений по поводу статутов, до сих пор продолжаются споры по некоторым аспектам, остаются неразрешенными многие противоречия. Во многих случаях полемика бывает вызвана разными подходами к одним и тем же проблемам и разными предпосылками, на которых делаются те или иные выводы. Объяснение этому я вижу в том, что с момента возникновения статуты, с одной стороны, осуществляют функции конституционного характера, как, например, конкретизируют форму государственного устройства (об этом говорится в тексте конституции, но лишь в самых общих чертах, а развитие этого закона остается за статутами), а с другой стороны, сам статут принимается и реформируется Генеральными кортесами как особый Органический закон.

Среди вопросов, обсуждаемых испанской доктриной, мне хотелось бы выделить те, которые смогут помочь нам в изучении нормативной категории, называемой статутом автономии.

Во-первых, давайте обратимся к процедурам разработки и реформирования статута, так как они находятся в сфере интересов самой территории и центра. Здесь возникает следующий вопрос: являются ли статуты автономных сообществ особого режима договорной нормой или нет?[11] В целом, все признают сотрудничество двух сторон в принятии статута, подчеркивая лишь разную степень участия территорий в этом процессе. Тем не менее, сам термин «договорная норма» многим кажется неприемлемым. Муньос Мачадо (1982, 283) выделяет три составляющие договорного закона: во-первых, традиционность. Особенность закона-соглашения заключается в том, что принятое однажды содержание не может быть изменено без участия всех сторон, заключивших это соглашение. Во-вторых, содержание этого соглашения должно быть утверждено третьей стороной, обладающей нормативной властью. И, в-третьих, закон определяет, как условие его законности и эффективности, взаимоотношения между двумя властями, которые его принимают (одна из властей не является законодательной). Муньос Мачадо считает, что статут отвечает только двум первым требованиям, и поэтому к нему нельзя применить термин «договорной закон».

На мой взгляд, никаких противоречий нет в определении статута автономии как договорной нормы, если под этим термином понимать норму, в разработке, принятии и реформировании которой, на разных этапах и в разной степени, участвуют как Генеральные кортесы, так и сами территории (об этом мы говорили в предыдущих главах).

Обязательное участие обеих сторон в разработке и реформировании статутов связано, прежде всего, с происхождением государства автономий (децентрализация государства и, своего рода, обида и недоверие, которые вызывали эти процессы у центральных властей), а также с логикой построения всей системы, где для решения наиболее важных вопросов необходимо согласие автономного сообщества и государства в целом, и с самим содержанием автономии (которое не подразумевает наличия суверенитета).

Теперь рассмотрим следующий спорный момент, вокруг которого ведутся дебаты: одни авторы считают, что статут является особым, не типичным, Органическим законом, другие полагают, что статут – это закон более «сильный» по юридическому статусу (это прилагательное часто используется в определении статута; например, так определяет его Trujillo, 1984, 6); третьи думают, что статут имеет конституционные или квазиконституционные природу и ценность (Rubio, 1993, 115).

Тем не менее, все авторы сходятся в одном, а именно, что статут отличается от других инфраконституционных норм по следующим параметрам: статут имеет характер договорной; это жесткая норма, которая защищает саму себя от нежелательных изменений; статут принадлежит к блоку конституционности. Однако, пытаясь дать определение статутной норме как конкретной юридической категории, мы оказываемся загнанными в рамки тех понятий, которые существуют в нашей юридической системе. С формальной точки зрения, статут как бы мы его не определяли («особый» и т. п.), но все же является Органическим законом, так как для его принятия и изменения необходимо выполнение тех же требований, что и для принятия Органического закона (хотя, разумеется, не только их). Однако, с точки зрения содержания, необходимо подчеркнуть конституционную значимость, ценность статута. Это положение отталкивается от функции статута, как нормы закрытия и развития конституции государства автономий. Кроме того, необходимо также помнить о том, что статут является основной институциональной нормой автономного сообщества. Эта последняя точка зрения наиболее полно и точно объясняет статут испанского государства автономий согласно конституции Испании. Так что лучше, как мне кажется, определять статут автономии как особую нормативную категорию, имеющую свою неповторимую сущность и ценность, отличную от других законов и от конституции.

Перейдем к третьему спорному вопросу. Некоторые авторы спорят по поводу того, является ли статут единой нормативной категорией или, наоборот, нужно выделять различные типы статутов. Этот вопрос возникает, прежде всего, в связи с асимметрией, существующей между автономными сообществами государства автономий: речь идет об особом положении Каталонии, Страны Басков, Галисии и Андалузии, чьи статуты являются результатом переговоров между центром и соответствующими территориями и для их принятия необходимо проведение всенародного референдума. При всех расхождениях во мнениях ученые соглашаются по некоторым аспектам. Совершенно единодушно они выделяют общие черты всех статутов: они обладают определенным набором полномочий и участвуют в создании институтов правления автономного сообщества, определяют форму правления; статут является параметром оценки конституционности других норм, так как он составляет часть блока конституционности; их общее место в правовой государственной системе. Также многие сходятся и в том, что существуют различия в процедурах разработки, принятия и реформирования статутов (на этом мы останавливались подробно в предыдущих главах).

Многие ученые не знают, что имеет большую ценность: совпадения или расхождения, – и это также вызывает разногласия. В конечном счете, речь идет о двух противоположных мнениях. Одни выделяют место статута в системе и функции, которые он выполняет в государстве автономий, и в этом случае доминирует унитарная точка зрения такой категории как статут автономии, общей для всех автономных сообществ (Aguado, 1996, 475 ss). Другие же, и их в настоящее время меньшинство, наоборот, подчеркивают конституционную гарантию автономии, которая является «врожденным» признаком статута, его неотъемлемой частью. Иными словами, вопрос заключается в следующем: является ли статут результатом односторонней деятельности государства, или же, наоборот, результатом взаимодействия государства и территории (Balaguer, 1992, 146 ss). В последнем случае существовало бы фундаментальное различие между статутами автономных сообществ общего режима и всеми остальными.

Придерживаясь положений, рассматриваемых в этой работе, а именно: выделение конституционных функций статута, основанных на том, что он является основной институциональной нормой автономного сообщества – необходимо выделить унитарную концепцию, заложенную в статуте. Другое дело, что, отталкиваясь от договорного характера статута в автономных сообществах особого режима, можно было бы повести наше исследование по другому пути, обратив внимание на различия, существующие между автономными сообществами, однако это не является целью данной работы.

Итак, мы добрались до следующего вопроса, который, во многом, следует из задачи, поставленной в этой работе: рассмотреть сходства и различия между Автономным испанским государством, федеративным государством и региональным государством. Мое обращение к этой проблеме не случайно, так как, с моей точки зрения, именно конституционная функция статута помогает пролить на нее свет. Несмотря на то, что сейчас превалирует в правовой науке тенденция выделять и изучать отличия между различными типами идеальных государств, известно, что в первое время существования государства автономий господствовало другое мнение: государство автономий включали в разряд региональных государств. Однако в последнее время все большее число авторов определяют его как еще одну разновидность федеративного государства (например, Гарсия Де Энтеррия придерживается этого мнения). Принимая во внимание все теоретические критерии, которые неоднократно использовались для выделения различных форм государственного устройства, как то – основы суверенитета, взаимоотношения центра и автономных единиц, разделение властей или институциональная организация автономий и их участие в работе общегосударственных институтов правления, – мы все же не можем прийти к однозначному решению вопроса о месте государства автономий среди других государств. И происходит это не только потому, что нельзя полностью идентифицировать государство автономий с какой-либо из существующих категорий, но в некоторых случаях различия постепенно стираются, становятся весьма относительными. Поэтому я полагаю, что основной критерий разграничения между автономным, федеративным и региональным государством состоит в функциях, которыми наделен статут автономии испанского государства, и которые отличаются от функций статутов регионального государства и от конституций субъектов федерации.

Итак, сходство государства автономий с итальянским региональным государством до реформы 1999 г. заключается в наличии единой конституции, которая есть выражение воли народа, единственного источника государственной власти, и которая признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, и право на принятие статутов, головной нормы региональной правовой системы, регулирующей институты правления. Отличие же состоит в том, что конституция регионального государства содержит полный список полномочий центра и регионов (за исключением регионов с особыми статутами), а также средства политического контроля со стороны центра над нормативной деятельностью регионов[12].

Государство автономий стоит ближе к государству федеративному – как некая абстрактная модель, включающая разнородные элементы – так как статут равнозначен по своим функциям и месту, которое он занимает в правовой системе, конституциям субъектов федерации. Однако статут отличается от этих конституций не только своим названием, но также двусторонним или договорным характером процедур его принятия и реформирования (Barceló, 2001, 145), что не соответствует одностороннему характеру принятия конституций субъектов федерации. И, наконец, юридическая система автономных сообществ, во главе которой стоит статут, имеет вторичную, производную природу, а не первичную, характерную для субъектов федеративного государства (Díez-Picazo, 1987, 165).

На мой взгляд, государство автономий – это разновидность составного государства, принятая правовой системой Испании в 1978 г. для того, чтобы свести воедино два фундаментальных положения. Первое – общее для всех регионов – децентрализация власти; второе – особое, присущее исключительно отдельным территориям – признание автономии культурных и исторических общностей. Учитывая специфические черты испанской реальности, создается особая, единственная в своем роде, модель, использующая, конечно, отдельные элементы других моделей, существующих в настоящее время или существовавших ранее (Конституция II Республики), адаптируя их к своей ситуации. Характерной чертой рассматриваемой нами разновидности составного государства, называемой государством автономий, является передача права решения множества основополагающих вопросов, касающихся территориальной организации власти, которые обычно находятся в ведении конституции, статутам автономий. Этого нет ни в одном из других типов государств. конституция оставляет за статутами право уточнять, конкретизировать и ликвидировать модель, конституционно определенную в ее основных положениях, однако открытую и незавершенную. Таким образом, в игру вступает принцип приспособления или добровольности – это есть юридическое выражение защиты собственных интересов, ограниченных общими интересами и защищаемых Генеральными кортесами в рамках конституции. Это конституционная функция статута автономии. Если конституция – это творение единой учредительной власти, то статуты разрабатываются государством совместно с представителями территорий. Отсюда вытекает, во-первых, важность проведения переговоров и заключения соглашений для того, чтобы понять, как в дальнейшем происходит разработка и реформирование подобного рода норм (особенно в автономных сообществах особого режима); во-вторых, жесткость статутов, по сравнению с другими нормами, приравниваемыми к законам, и его подчинение одной единой конституции; и, наконец, в-третьих, включение статутов в блок конституционности.

 

Литература:

AGUADO RENEDO, C. (1996), El Estatuto de Autonomía y su posición en el ordenamiento jurídico, CEC, Madrid.

AJA FERNÁNDEZ, E. (1999), Estado autonómico. Federalismo y hecho diferenciales, Alianza, Madrid.

ALBERTÍ ROVIRA, E. (1992-1993), «Estado autonómico e integración política», Documentación Administrativa, núm. 232-233, pp. 223-246.

APARICIO PÉREZ, M.A., (1999) «Aproximación a la regulación contenida en el texto de la Constitución española de 1978 sobre la distribución territorial del poder politico».

APARICIO PÉREZ, M.A. (dir.), La descentralización y el federalismo. Nuevos modelos de autonomía política, Cedecs, Barcelona, pp. 29-57.

ARAGÓN REYES, M. (1986), «Estado jurisdiccional autonómico?», RVAP, núm. 16, pp. 7-12.

ARAGÓN REYES, M. (1995), «El Estado autonómico ¿modelo indefinido o modelo inacabado?», Autonomies, núm. 20, pp. 187-195.

BALAGUER CALLEJÓN, F. (1997), «La constitucionalización del Estado Autonómico», Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario, núm. 9, pp. 129-160.

BALAGUER CALLEJÓN, F. (1992), Fuentes del Derecho, vol. II, Tecnos, Madrid.

BARCELÓ SERRAMALERA, M. (2001), «Les fonts del dret a Catalunya», en BARCELÓ, M. et al., Dret Públic de Catalunya, Cedecs, Barcelona, pp. 137-178.

CALZADA CONDE, R. y RUIPÉREZ ALAMILLO, J. (1988), «Consideraciones generales sobre la reforma de los estatutos de autonomía», RVAP, núm. 22, pp. 49-67.

CASCAJO CASTRO, J.L. (1983), «La reforma del Estatuto» en AAVV, Primeras jornadas de estudios sobre el Estatuto de Autonomía del País Vasco, vol. III, IVAP, Oñati, pp. 1623-1641.

CRUZ VILLALÓN, P. (1991), «La Constitución territorial del Estado», Autonomies, núm. 13.pp. 61-68.

CRUZ VILLALÓN, P. (1981), «La estructura del Estado o la curiosidad del jurista persa», RFDUC, núm. 4, pp. 53-63.

DE OTTO y PARDO, I. (1988), Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, Ariel, Barcelona.

DÍEZ-PICAZO, L.M. (1989), «Ley autonómica y ley estatal», REDC, núm. 25, pp. 63-86.

GARCÍA CANALES, M. (1988), «La reforma de los estatutos y el principio dispositivo», REDC, núm. 23, pp. 157-184.

GARCÍA DE ENTERRÍA, E. (1980), «Estudio preliminary», en AAW, La distribución de las competencias económicas entre el poder central y las autonomías territoriales en el Derecho comparado y en la Constitución española, IEE, Madrid, pp. 13-32.

GARCÍA DE ENTERRÍA, E. (1985), Estudios sobre autonomías territoriales, Civitas Madrid.

GERPE LANDÍN, M. (1979), «Las Comunidades Autónomas en la Constitución española de 1978», Revista Jurídica de Cataluña, núm. 2, pp. 53-86.

GUTIÉRREZ LLAMAS, A. (1991), Los procedimientos de reforma de los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas, Civitas-Universidad de Murcia, Madrid.

LEGUINA VILLA, J. (1995), Escritos sobre autonomías territoriales, 2a edic., Tecnos Madrid.

MONTILLA MARTOS, J.A. (1998), Las leyes orgánicas de transferencia y delegación, Tecnos, Madrid.

MUÑOZ MACHADO, S. (1982), Derecho Público de las Comunidades Autónomas, Civitas, Madrid.

RUBIO LLORENTE, F. (1993), La forma del poder, CEC, Madrid.

RUIPÉREZ ALAMILLO, J. (1994), La protección constitucional de la autonomía, Tecnos, Madrid.

SOLOZÁBAL ECHAVARRÍA, J.J. (1985), «Sobre los supuestos jurídicos de la cobertura institucional del pluralismo territorial en el Estado autonómico español», REP, núm. 46-47, pp. 11-34.

TRUJILLO, G. (1984), «Los Estatutos de Autonomía como 'leyes orgánicas reforzadas», en AAVV, Los procesos de formación de las Comunidades Autónomas. Aspectos jurídicos y perspectivas políticas, vol. I, Parlamentos vasco, catalán, gallego y andaluz, Granada, pр. 3-11.

URRETAVIZCAYA AÑORGA, I. (1999), «Las reformas estatutarias del marco institucional autonómico: un paso más hacia la definitiva consolidación del Estado de las autonomies», RCG, núm. 46, pp. 7-57.

VANDELLI, L. (1982), El ordenamiento español de las Comunidades Autónomas, IEAL, Madrid.



Жозеф Мария Кастелла Андрю –









© Испания

Опубликовано: 2006-09-14 (9892 Прочтено)

[ Вернуться назад ]
Bride.Ru
Espana Spain Испания Spain.org.ru
Инфо, новости, фото Испании, туризм, недвижимость, знакомства в Испании, испанский язык